摘要：行政执法监督是保证执法公正的重要手段，在行政执法实践中发挥着重要作用。文章对行政执法监督的概念、性质、实施等作了较全面的介绍。
关键词：海事；行政执法监督；法律
行政执法监督从广义上讲是整个国家监督体系的重要组成部分，其内容也十分广泛，根据监督主体的不同，可以分为国家监督和社会监督两类。国家监督包括国家权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关内部的监督，其中行政机关内部的监督又可以分为行政监察、审计等专门机关的监督和行政机关上下级之间的监督。社会监督包括人民政协的监督、民主党派的监督、人民群众的监督以及新闻舆论的监督。海事行政执法监督是一种狭义上的行政执法监督，仅指海事管理机构上下级之间的一般监督，即海事管理机构内部对海事行政执法的层次监督，这是对海事行政执法的最基本和最经常性的监督。
一、海事行政执法监督概述
1.海事行政执法监督的概念
海事行政执法监督是指上级海事管理机构对下级海事管理机构及其执法人员的行政执法活动，依法进行的评判、监控、督促和制约，是海事管理机构内部对行政执法的层次监督。具体表现为上级海事管理机构对下级海事管理机构依据法律、法规、规章和规范性文件作出的具体海事行政行为进行监督和检查。其中海事行政行为包括国家法律、法规、规章，我国批准或加入的国际公约、条约，以及上级政府主管部门授予海事行政主管部门的各项管理职能所涉及的行政执法行为。海事行政执法监督的特征有：(1)监督的主体是行政机关即海事行政执法实施者的上级海事管理机构；(2)海事行政执法监督的对象是执法机关和执法人员；(3)海事行政执法的法律关系主要是基于层级关系产生的，因而具有很强的行政权威性。
2.海事行政执法监督的法律依据
尽管国家对行政执法监督没有专门立法，但是我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已为行政执法监督提供了充足的依据。《宪法》第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤消所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十七条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各级工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院各主管部门的领导或业务指导。”这些法律规定明确了上级交通主管部门对下级相应的业务部门的监督权。
《中华人民共和国行政处罚法》第七章“法律责任”中明确规定，上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的违法行为，可以责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。该法直接明确了上级行政机关在下级行政机关实施行政处罚过程中的监督权，并指明了明确的监督手段。
根据这些依据，交通部1995年发布1号令《交通行政执法监督规定》，中华人民共和国海事局2001年制定了《海事行政执法监督实施办法》(试行)，都对行政执法监督作了比较详细的规定，对加强海事行政执法的监督管理，督促海事管理机构依法行政，严格执法，保障法律、法规、规章的正确和有效实施起到了积极的推动作用。
3.海事行政执法的监督机构
交通部1995年1号令第五条规定：“各级交通行政管理部门的法制工作机构或者法制工作归口部门负责组织、协调执法监督工作”；《海事行政执法监督实施办法》(试行)第四条规定：“中华人民共和国海事局主管全国海事系统的执法监督机制的组织和实施工作。海事管理机构负责本单位及所属机构执法监督的实施工作。执法监督实施的日常工作由中华人民共和国海事局和海事管理机构的法制部门负责。”众所周知，监督权和执法权是两个独立的权利，应当分别独立行使，而组织开展海事行政执法监督工作是法制工作的一项重要内容，法制部门不直接从事行政执法工作，地位比较超脱，所以规定明确法制工作机构作为组织、协调执法监督工作的归口部门。
4.海事行政执法监督的重要意义
改革开放以来，我国的法制建设遵循发展社会主义民主，健全社会主义法制的基本方针，取得了巨大成绩，立法工作的加强为我国的改革、开放和建立社会主义市场经济体制，提供了有力的法律保障，随着有法可依局面的逐步形成，开展行政执法监督工作也日益迫切。执法必严、违法必纠的要求已愈来愈受到党和国家及社会各界的关注。江泽民同志指出“要严格执行宪法和法律，加强执法监督”，全国人大多次强调，要立法与执法并重，执法与执法监督并举，大力开展执法监督工作。随着国际海运业的不断发展，我国对外开放港口不断增多，海上交通运输行业越来越繁荣，海事行政执法工作的重要性日渐突出，如何维护我国法制的尊严与统一，提高依法行政水平，督促海事管理机构严格执法，保障法律、法规、规章的正确和有效实施，维护公民、法人和其他组织的合法权益，成为海上交通安全管理的重要内容，而海事行政执法监督作为整个国家监督体系中的一部分，对以上内容的实施将发挥不可替代的作用。
二、海毒草行政执法监督的内密
海事行政执法监督的内容，根据监督对象从事行政执法活动的性质和方式，大体上可分为两类：一类是对抽象海事行政行为的监督另一类是对具体海事行政行为的监督。
1.对抽象海事行政行为的监督
抽象海事行政行为是指海事管理机构制定普遍性行为规则的行为，这种行为通常以海事机构发布决定、命令、规定、办法、细则、公告等海事规范性文件的形式作出。由于抽象海事行政行为具有一定的国家强制力和反复适用性，适用范围广，作用时间长，对公民、法人和其他组织的影响要比具体海事行政行为大得多，因此，加强对抽象海事行政行为的监督是海事行政执法监督的一项重要任务。
对抽象海事行政行为的监督，主要包括以下四个方面：(1)制定、修改和发布海事规范性文件的主体，是否超越职责权限；(2)规范性文件内容的合法性，包括是否符合上位法律、法规和规章的规定；有无超越上位法对执法主体设立新的权利、责任或者对行政相对人设立新权利、义务；执法主体的权利与义务是否统一，行政相对人的权利与义务是否统一；所设立的各项制度是否有明确的程序和要求；各项规定的合理性以及与横向有关规定是否统一、协调；(3)制定、修改、审核和发布的程序是否合法，包括是否充分征求了行政相对人的意见，并作了合理的处理；(4)海事管理机构以自己的名义发布的规范性文件是否按规定备案。
2.对具体海事行政行为的监督
具体海事行政行为是各级海事管理机构及其执法人员在海事行政执法活动中行使行政职权，针对与水上安全监督管理有关的公民、法人或其他组织作出的有关该海事行政管理相对人权利和义务的单方行为，如海事行政审批、许可，海事行政强制，海事行政处罚。它包括作为和不作为两种行为。
对海事行政执法机关具体行政行为进行监督的内容十分广泛，从执法主体资格到执法依据、执法程序，从事前建立行政执法制度、事中履行法定职责到事后行政执法过错的救济，都可以主动或者被动地、直接或者间接地实施监督，监督的重点主要有以下几个方面：
(1)是否具有海事行政执法主体资格。对海事行政执法主体资格的监督要把握三点：一是以自己的名义作出具体行政行为的海事管理机构是否具有行政执法主体资格，即海事管理机构作出具体行政行为所依据的法律、法规是否有明确的授权；二是受海事管理机构委托的组织是否符合法定条件并履行了合法手续；三是看作出具体海事行政行为的人员是否持有海事行政执法证件。对行政执法主体资格的审查，对于解决行政执法主体混乱，避免违法行政，保障海事行政行为合法具有重要的意义。
(2)是否履行法定职责。
行政法律关系的特点决定了行政职权和行政职责的统一性、法定性和不得自由处分性。行政职权一经法定，便必须依法行使，擅自超越或者随意放弃都是违法、失职行为。海事管理机构及其执法人员滥用职权、越权执法是一种违法行为，而推语、放弃法定职责同样也是一种违法行为，其实质都是对水上安全监督管理权力的不当行使和行政责任的不当履行。因此必须防止和纠正海事行政执法工作中的越位或者不到位。
(3)是否具有充分的海事行政执法依据。
具体海事行政行为的作出必须以事实为依据，以法律为准绳，这是关系到行为本身是否合法、适当的核心问题。对事实依据的监督主要是看作出具体海事行政行为所依据的事实是否清楚，证据是否确凿、充分。事实不清，就谈不上适用法律，以“莫须有”的理由作出的具体海事行政行为必然出现偏差。对法律依据的监督，主要是看作出具体海事行政行为适用法律、法规、规章是否正确、恰当，没有法律依据，不能随意执法；有了法律依据，还要准确运用，不能牵强附会或者相互矛盾，要依据现行有效的法律、法规、规章和与之不相抵触的规范性文件，并准确引用有关条款，不能依据、引用已经过时、失效或者尚未生效的法律规范作出具体海事行政行为。除了监督适用法律依据的正确性和协调性外，还要监督对法定范围内自由裁量权的运用是否适当，处罚标准是否与所认定的事实及对社会的危害程度相当等。
(4)海事行政执法程序是否合法。
《行政诉讼法》规定，行政机关的具体行政行为，如果适用法律、法规错误或者违反法定程序，人民法院将判决撤消。程序守法，是法制的一项基本原则，也说明了行政执法程序的重要性。对海事行政执法程序的监督，首先要看海事行政行为是否有相应的程序规定，其次要抓住海事行政执法程序的关键环节，重点审查。以海事行政处罚为例，对海事行政处罚程序的监督要件就应当包括：表明执法身份、认定法律事实、说明执法依据、交代诉权以及出据合法的执法文书、使用合法的罚没票据等。否则将直接影响行政处罚的客观公正和海事行政管理相对人的合法权益。对于那些违反程序、口头执法、以言代法、滥施处罚的行为，应坚决予以制止和纠正。
另外，海事管理机构在实施执法监督时，应当遵循以下原则：(1)有法必依、执法必严、违法必究、有错必改；(2)使各项海事行政执法行为受到连续和有效的监控；(3)管理不代位、监督不越位。
三、海事行政执法监督的方式
交通部1995年1号令《交通行政执法监督规定》明确了建立八项工作制度来规范地开展交通行政执法监督工作，1996年交通部印发了《关于〈发布交通行政执法检查制度〉等七项制度的通知》，具体规范了开展交通行政执法监督的有关工作制度。
中华人民共和国海事局2001年制定的《海事行政执法监督实施办法(试行)》，对行政执法监督的方式也有明确的规定，要求各海事管理机构建立海事行政执法责任制、海事行政执法公示制、海事行政执法考核与民主评议制、海事行政执法错案追究制，通过备案、审核、通报、随访和抽查等方式保证执法监督制度连续、有效地运行，并不断加以完善。同时要求海事管理机构加强执法培训，增强各级领导和执法人员的法律意识、法制观念，提高依法行政的水平和严格执法的自觉性，公示执法内容，规范执法行为，自觉接受执法监督。
四、海事行政执法的社会监督
海事行政执法的社会监督包括公众、媒体、有关单位和个人以及海事管理机构聘请的社会监督员以适当的方式和途径进行的监督。社会监督要求海事管理机构及其下属海事管理机构、有关部门和人员，应当积极、主动地搜集和听取社会有关单位、个人的意见，尤其是海事行政管理相对人的意见，对受理的举报、控告等及时查处，严禁对控告、检举人打击报复或变相打击报复，并应将重大举报案件及时报告上一级海事管理机构或通报、移交纪检部门处理。同时，海事管理机构还应当对社会监督员提出相应的监督要求，提供必要的联系渠道，提供相应的海事法律、法规和国际公约及海事业务方面的资料和信息，并听取他们对海事行政执法工作的意见和建议。
关键词：海事；行政执法监督；法律
行政执法监督从广义上讲是整个国家监督体系的重要组成部分，其内容也十分广泛，根据监督主体的不同，可以分为国家监督和社会监督两类。国家监督包括国家权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关内部的监督，其中行政机关内部的监督又可以分为行政监察、审计等专门机关的监督和行政机关上下级之间的监督。社会监督包括人民政协的监督、民主党派的监督、人民群众的监督以及新闻舆论的监督。海事行政执法监督是一种狭义上的行政执法监督，仅指海事管理机构上下级之间的一般监督，即海事管理机构内部对海事行政执法的层次监督，这是对海事行政执法的最基本和最经常性的监督。
一、海事行政执法监督概述
1.海事行政执法监督的概念
海事行政执法监督是指上级海事管理机构对下级海事管理机构及其执法人员的行政执法活动，依法进行的评判、监控、督促和制约，是海事管理机构内部对行政执法的层次监督。具体表现为上级海事管理机构对下级海事管理机构依据法律、法规、规章和规范性文件作出的具体海事行政行为进行监督和检查。其中海事行政行为包括国家法律、法规、规章，我国批准或加入的国际公约、条约，以及上级政府主管部门授予海事行政主管部门的各项管理职能所涉及的行政执法行为。海事行政执法监督的特征有：(1)监督的主体是行政机关即海事行政执法实施者的上级海事管理机构；(2)海事行政执法监督的对象是执法机关和执法人员；(3)海事行政执法的法律关系主要是基于层级关系产生的，因而具有很强的行政权威性。
2.海事行政执法监督的法律依据
尽管国家对行政执法监督没有专门立法，但是我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已为行政执法监督提供了充足的依据。《宪法》第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤消所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十七条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各级工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院各主管部门的领导或业务指导。”这些法律规定明确了上级交通主管部门对下级相应的业务部门的监督权。
《中华人民共和国行政处罚法》第七章“法律责任”中明确规定，上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的违法行为，可以责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。该法直接明确了上级行政机关在下级行政机关实施行政处罚过程中的监督权，并指明了明确的监督手段。
根据这些依据，交通部1995年发布1号令《交通行政执法监督规定》，中华人民共和国海事局2001年制定了《海事行政执法监督实施办法》(试行)，都对行政执法监督作了比较详细的规定，对加强海事行政执法的监督管理，督促海事管理机构依法行政，严格执法，保障法律、法规、规章的正确和有效实施起到了积极的推动作用。
3.海事行政执法的监督机构
交通部1995年1号令第五条规定：“各级交通行政管理部门的法制工作机构或者法制工作归口部门负责组织、协调执法监督工作”；《海事行政执法监督实施办法》(试行)第四条规定：“中华人民共和国海事局主管全国海事系统的执法监督机制的组织和实施工作。海事管理机构负责本单位及所属机构执法监督的实施工作。执法监督实施的日常工作由中华人民共和国海事局和海事管理机构的法制部门负责。”众所周知，监督权和执法权是两个独立的权利，应当分别独立行使，而组织开展海事行政执法监督工作是法制工作的一项重要内容，法制部门不直接从事行政执法工作，地位比较超脱，所以规定明确法制工作机构作为组织、协调执法监督工作的归口部门。
4.海事行政执法监督的重要意义
改革开放以来，我国的法制建设遵循发展社会主义民主，健全社会主义法制的基本方针，取得了巨大成绩，立法工作的加强为我国的改革、开放和建立社会主义市场经济体制，提供了有力的法律保障，随着有法可依局面的逐步形成，开展行政执法监督工作也日益迫切。执法必严、违法必纠的要求已愈来愈受到党和国家及社会各界的关注。江泽民同志指出“要严格执行宪法和法律，加强执法监督”，全国人大多次强调，要立法与执法并重，执法与执法监督并举，大力开展执法监督工作。随着国际海运业的不断发展，我国对外开放港口不断增多，海上交通运输行业越来越繁荣，海事行政执法工作的重要性日渐突出，如何维护我国法制的尊严与统一，提高依法行政水平，督促海事管理机构严格执法，保障法律、法规、规章的正确和有效实施，维护公民、法人和其他组织的合法权益，成为海上交通安全管理的重要内容，而海事行政执法监督作为整个国家监督体系中的一部分，对以上内容的实施将发挥不可替代的作用。
二、海毒草行政执法监督的内密
海事行政执法监督的内容，根据监督对象从事行政执法活动的性质和方式，大体上可分为两类：一类是对抽象海事行政行为的监督另一类是对具体海事行政行为的监督。
1.对抽象海事行政行为的监督
抽象海事行政行为是指海事管理机构制定普遍性行为规则的行为，这种行为通常以海事机构发布决定、命令、规定、办法、细则、公告等海事规范性文件的形式作出。由于抽象海事行政行为具有一定的国家强制力和反复适用性，适用范围广，作用时间长，对公民、法人和其他组织的影响要比具体海事行政行为大得多，因此，加强对抽象海事行政行为的监督是海事行政执法监督的一项重要任务。
对抽象海事行政行为的监督，主要包括以下四个方面：(1)制定、修改和发布海事规范性文件的主体，是否超越职责权限；(2)规范性文件内容的合法性，包括是否符合上位法律、法规和规章的规定；有无超越上位法对执法主体设立新的权利、责任或者对行政相对人设立新权利、义务；执法主体的权利与义务是否统一，行政相对人的权利与义务是否统一；所设立的各项制度是否有明确的程序和要求；各项规定的合理性以及与横向有关规定是否统一、协调；(3)制定、修改、审核和发布的程序是否合法，包括是否充分征求了行政相对人的意见，并作了合理的处理；(4)海事管理机构以自己的名义发布的规范性文件是否按规定备案。
2.对具体海事行政行为的监督
具体海事行政行为是各级海事管理机构及其执法人员在海事行政执法活动中行使行政职权，针对与水上安全监督管理有关的公民、法人或其他组织作出的有关该海事行政管理相对人权利和义务的单方行为，如海事行政审批、许可，海事行政强制，海事行政处罚。它包括作为和不作为两种行为。
对海事行政执法机关具体行政行为进行监督的内容十分广泛，从执法主体资格到执法依据、执法程序，从事前建立行政执法制度、事中履行法定职责到事后行政执法过错的救济，都可以主动或者被动地、直接或者间接地实施监督，监督的重点主要有以下几个方面：
(1)是否具有海事行政执法主体资格。对海事行政执法主体资格的监督要把握三点：一是以自己的名义作出具体行政行为的海事管理机构是否具有行政执法主体资格，即海事管理机构作出具体行政行为所依据的法律、法规是否有明确的授权；二是受海事管理机构委托的组织是否符合法定条件并履行了合法手续；三是看作出具体海事行政行为的人员是否持有海事行政执法证件。对行政执法主体资格的审查，对于解决行政执法主体混乱，避免违法行政，保障海事行政行为合法具有重要的意义。
(2)是否履行法定职责。
行政法律关系的特点决定了行政职权和行政职责的统一性、法定性和不得自由处分性。行政职权一经法定，便必须依法行使，擅自超越或者随意放弃都是违法、失职行为。海事管理机构及其执法人员滥用职权、越权执法是一种违法行为，而推语、放弃法定职责同样也是一种违法行为，其实质都是对水上安全监督管理权力的不当行使和行政责任的不当履行。因此必须防止和纠正海事行政执法工作中的越位或者不到位。
(3)是否具有充分的海事行政执法依据。
具体海事行政行为的作出必须以事实为依据，以法律为准绳，这是关系到行为本身是否合法、适当的核心问题。对事实依据的监督主要是看作出具体海事行政行为所依据的事实是否清楚，证据是否确凿、充分。事实不清，就谈不上适用法律，以“莫须有”的理由作出的具体海事行政行为必然出现偏差。对法律依据的监督，主要是看作出具体海事行政行为适用法律、法规、规章是否正确、恰当，没有法律依据，不能随意执法；有了法律依据，还要准确运用，不能牵强附会或者相互矛盾，要依据现行有效的法律、法规、规章和与之不相抵触的规范性文件，并准确引用有关条款，不能依据、引用已经过时、失效或者尚未生效的法律规范作出具体海事行政行为。除了监督适用法律依据的正确性和协调性外，还要监督对法定范围内自由裁量权的运用是否适当，处罚标准是否与所认定的事实及对社会的危害程度相当等。
(4)海事行政执法程序是否合法。
《行政诉讼法》规定，行政机关的具体行政行为，如果适用法律、法规错误或者违反法定程序，人民法院将判决撤消。程序守法，是法制的一项基本原则，也说明了行政执法程序的重要性。对海事行政执法程序的监督，首先要看海事行政行为是否有相应的程序规定，其次要抓住海事行政执法程序的关键环节，重点审查。以海事行政处罚为例，对海事行政处罚程序的监督要件就应当包括：表明执法身份、认定法律事实、说明执法依据、交代诉权以及出据合法的执法文书、使用合法的罚没票据等。否则将直接影响行政处罚的客观公正和海事行政管理相对人的合法权益。对于那些违反程序、口头执法、以言代法、滥施处罚的行为，应坚决予以制止和纠正。
另外，海事管理机构在实施执法监督时，应当遵循以下原则：(1)有法必依、执法必严、违法必究、有错必改；(2)使各项海事行政执法行为受到连续和有效的监控；(3)管理不代位、监督不越位。
三、海事行政执法监督的方式
交通部1995年1号令《交通行政执法监督规定》明确了建立八项工作制度来规范地开展交通行政执法监督工作，1996年交通部印发了《关于〈发布交通行政执法检查制度〉等七项制度的通知》，具体规范了开展交通行政执法监督的有关工作制度。
中华人民共和国海事局2001年制定的《海事行政执法监督实施办法(试行)》，对行政执法监督的方式也有明确的规定，要求各海事管理机构建立海事行政执法责任制、海事行政执法公示制、海事行政执法考核与民主评议制、海事行政执法错案追究制，通过备案、审核、通报、随访和抽查等方式保证执法监督制度连续、有效地运行，并不断加以完善。同时要求海事管理机构加强执法培训，增强各级领导和执法人员的法律意识、法制观念，提高依法行政的水平和严格执法的自觉性，公示执法内容，规范执法行为，自觉接受执法监督。
四、海事行政执法的社会监督
海事行政执法的社会监督包括公众、媒体、有关单位和个人以及海事管理机构聘请的社会监督员以适当的方式和途径进行的监督。社会监督要求海事管理机构及其下属海事管理机构、有关部门和人员，应当积极、主动地搜集和听取社会有关单位、个人的意见，尤其是海事行政管理相对人的意见，对受理的举报、控告等及时查处，严禁对控告、检举人打击报复或变相打击报复，并应将重大举报案件及时报告上一级海事管理机构或通报、移交纪检部门处理。同时，海事管理机构还应当对社会监督员提出相应的监督要求，提供必要的联系渠道，提供相应的海事法律、法规和国际公约及海事业务方面的资料和信息，并听取他们对海事行政执法工作的意见和建议。
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